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  • 自贸区:经济特区的升级
        在产业发展内容方面,我们最初设立的经济特区主要是传统劳动密集型产业的出口加工区。我们今天设立的自贸区重点发展的产业内容是服务业,特别是生产性服务业和金融服务业在开放方向上,最初的经济特区基本上是单向开发,扩大出口,严格管制进口,特别是生活消费品进口。今天的自贸区则是全方位开放,扩大进口和对外投资成为其发展的亮点不仅如此,最初的经济特区不涉及政府管理体制的改革,今天的自贸区则是一块以提升开放经济为切入点、进而全面改革政府管理体制的试验田。
       继上海自贸区运行一年之后,天津、广东、福建三地入选第二批自贸区,再度引燃了国内外对中国自贸区的关注热情。我国设立的这4家自贸区本质上是旨在发展开放经济的经济特区的一种,就开放程度而论,自贸区堪称经济特区“终极版”。
    经济特区的前世今生
      旨在发展开放经济的经济特区始于欧洲。1547年,意大利在西北部热那亚湾里窝那(Livorno)城设立雷格亨(Leghoyh)自由港,成为世界上第一个经济特区,自由港、自由贸易区等“国境之内、关境之外”的经济特区开始流行于西欧,并扩展到世界其他地区,无论是发达国家还是发展中国家和地区,概莫能外。到第二次世界大战前,全世界已有26个国家设立了75个经济特区。第二次世界大战之后,全世界经济特区取得了更大发展,到1990年代初,其数量已经多达600余个。更重要的是经济特区功能、种类大大丰富,昔日功能相对单一的货物贸易自由港、自由贸易区被注入了越来越多的出口加工等功能,发展中国家和地区对此尤为热衷。时至今日,世界各国和地区设立的经济特区大致可以划分为以下种类:自由港或自由贸易区、保税区、出口加工区、自由边境区、货物过境区。
      由于我国作为后发的发展中国家而在社会上仍然存在不可忽视的心理弱势问题,更由于自由港制度最初是由西方列强凭借坚船利炮强加于我们的,时至今日,有不少人担忧自贸区建设会给我国国民经济带来无法承受的冲击。这种担忧可以理解,我们也应该永远时刻注视跨境资本流动的潜在冲击力,但从当前的实际情况来看,这种担忧在可预见的未来无法成为现实。如前文所述,经济特区最初就是当时位居国际经济领先地位的西欧国家率先设立的,美国也长期是北美洲设立经济特区最多的国家,美国1934年通过的《外贸区法案》鼓励和设立的主要是货物贸易仓储转运中心;1950年后又通过法案,允许货物在外贸区内制造和展出;进入1970年代后,美国对外贸易区发展提速,到1990年就超过了200个,遍及全美各州。
      除港澳这两个特殊城市之外,二战后中国设立经济特区的实践始于台湾地区。在经济增长模式从进口替代转入出口导向的背景下,台湾于1966年在高雄设立了亚洲第一个出口加工区,1969年又在楠梓、台中设立另外两个出口加工区,对台湾开放经济的发展与提升发挥了重要作用。1963年-1973年间,台湾出口年均增长32.4%,进口年均增长26.2%,工业年均增长18.5%,其中制造业年均增长20%;从1971年起,台湾持续多年的贸易逆差开始转为连年贸易顺差,摆脱了掣肘绝大多数发展中经济体经济发展的外汇缺口。
      台湾在经济特区方面的成功实践不可避免地投入大陆方面的眼帘。1972年尼克松访华之后,中国自近代以来第一次得以以平等地位步入国际主流市场,以中美贸易突破为代表的对西方贸易迅猛发展,中国开始得以全面利用被隔离20余年的世界市场。在此背景下,最高领导层注意到了台湾在这方面的实践及其成功。1972年,周恩来总理在接见外宾时不止一次提及我们正在研究台湾发展出口加工区的成功经验。所有这些研究,为改革后1979年设立深圳、珠海、厦门、汕头四大经济特区城市做好了思想准备。
      正因为这样的厚积薄发,广泛汲取世界成功经验,中国的经济特区实验取得了举世闻名的巨大成功。时至今日,与最初触发我们学习效仿的台湾地区相比,中国大陆的经济特区建设早已青出于蓝。各类经济特区不仅为数众多、规模宏大,而且种类繁多,出口加工区、保税区、高新技术产业开发区、边贸区……对全世界经济特区种类的丰富发挥了重要作用。虽然存在发展不成功甚至堪称失败的个案,但就总体而言,各类经济特区对中国大陆经济社会发展发挥了不可替代的作用,不仅深圳在短短30余年里成为拥有千万人口和强大高新技术产业、充满活力金融服务业的大都市,老城市的各类特区、试验区也成为本地旧貌换新颜的发动机。随着其他国家学习、引进中国经济特区建设经验者日增,随着中国在海外投资建设五十个“深圳”(海外中国经贸合作区)的计划逐步铺开落实,中国经济特区建设会日益具有国际意义。
    自贸区发挥的功能不一样
      与改革初期设立的经济特区城市相比,今天的自贸区虽然同属经济特区,但类别不同,其建立的基础、发挥的功能都不一样。
      从建立的历史条件和基础来看,当初的四大经济特区城市是在开放经济发展的初级阶段设立的,当年中国无论是经济总量还是外贸总量在全世界都不算领先。1978年,中国GDP排名世界第10位;1980年,中国GDP占全世界比重1.72%;进出口总额占全球贸易的0.93%;今天的中国早已是世界第一贸易大国,中国GDP总量何时超越美国已经是国际上的热门话题,无论是贸易总量还是GDP总量在全世界占比都早已突破10%的大关。正因为如此,当初的经济特区是处于被动吸纳地位的“与国际惯例接轨”的实验,今天的自贸区则是中国在全球化经济竞争中主动开展的一场攻守兼备的试验。
      从“守”的角度来看,在美欧处心积虑企图借助《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》(TPP)等他们主导的区域经济一体化进程架空世贸组织多哈回合谈判的背景下,通过自贸区这样的高标准开放经济试验田,我们要验证自己有能力经受住高标准的开放经济竞争,并在其中脱颖而出;在中国经济面临劳动力、土地等项成本全面上涨的压力下,我们要证明中国经济有能力通过改革改进公共服务,激发创新活力,保持持续发展的动能,并跃上新台阶,而不会如同许多一度起飞的新兴市场那样最终落得起飞夭折的命运。从“攻”的角度来看,我们要凭借自贸区这样的开放经济最前沿、新高地去争夺国际经济运行中的主导权,去推进我们从单纯的“与国际惯例接轨”转向“推动规则演化”。
      从外部承诺来看,当初我们设立经济特区时不需要考虑任何对外承诺,因为我们没有加入关贸总协定,也没有与其他经济贸易大国签署双边、区域自由贸易协定;今天我们设立自贸区时必须考虑其与世贸规则是否兼容,考虑它是否有助于我们的世贸战略和区域经济一体化战略。可以确定的是,创办自贸区这一新的经济特区“终极版”,与世贸组织多边规则并无矛盾。中国加入世贸组织议定书与《WTO协定》对我国特殊经济区及其补贴的规定并没有禁止设立新的特区或新特殊经济区。《中华人民共和国加入议定书》第二条规定,《WTO协定》和本议定书的规定应适用于中国的全部关税领土,包括边境贸易地区、民族自治地方、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区(统称为“特殊经济区”)。对于特殊经济区的规定是,中国应将所有与其特殊经济区有关的法律、法规及其他措施通知WTO,列明这些地区的名称,并指明界定这些地区的地理界限。中国应迅速且无论如何应在60天内,将特殊经济区的任何增加或改变通知WTO。除本议定书另有规定外,在对此类特殊经济区内的企业提供优惠安排时,WTO关于非歧视和国民待遇的规定应得到全面遵守。同时,我们的自贸区可望为我们的区域经济一体化战略提供一个重要平台。
      在产业发展内容方面,我们最初设立的经济特区主要是传统劳动密集型产业的出口加工区。时至今日,我们早已是世界第一制造业大国,是产出占全世界1/3的头号装备工业大国,是全世界头号高新技术产品制造和出口大国。在这种条件下,我们今天设立的自贸区重点发展的产业内容是服务业,特别是生产性服务业和金融服务业。
      在开放方向上,最初的经济特区基本上是单向开发,扩大出口,严格管制进口,特别是生活消费品进口。今天的自贸区则是全方位开放,扩大进口和对外投资成为其发展的亮点,我们期望自贸区成为大力发展双向投资的重要平台,希望通过发展内外分离型离岸金融业务使得自贸区成为全球性的资本流动中转站,消费品进口业务则成为许多消费者关注自贸区的焦点。
      不仅如此,最初的经济特区不涉及政府管理体制的改革,今天的自贸区则是一块以提升开放经济为切入点、进而全面改革政府管理体制的试验田。
      同样要强调一点,与最初的4个经济特区一样,拿到自贸区的“门票”不等于是成功的“保票”。突破性政策不是一个地方发展起来的充分条件。改革开放初期的4个经济特区结果如何?深圳做大,汕头则可说相当失败。前些年西部大开发时,有的地方领导声称,只要给他政策,他就能把本地建成深圳、建成迪拜,但时至今日,还有哪个地方建成了新的深圳?记住这段历史,希望我们的自贸区人努力。
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